ATUAÇÃO DO MUNICÍPIO NA SEGURANÇA PÚBLICA - EQUÍVOCOS

No Brasil, boa parte das autoridades, principalmente, os administradores com cargo político, teimam em não obedecer a nossa Constituição Federal dita cidadã. Isso ocorre em relação há vários de seus dispositivos, pois o que importa é satisfazer seus interesses e vontades não importando a inconstitucionalidade e sim a criação de palanque político para a próxima eleição, demostrando que na verdade, muitos desses, só possuem interesse no voto.

Nesta postagem vou referir-me especificamente sobre a teimosia de alguns chefes do poder executivo municipal em querer administrar e executar ações de segurança pública nos territórios de seus municípios.

Em outras postagens e artigos já escrevi sobre esse “problema” levando com isso a equívocos que tentarei brevemente discorrer.

A nossa Constituição Federal de 1988 é muito clara sob esse aspecto, ou seja, quem administra e executa ações próprias de segurança pública no  Brasil. No seu artigo 144 temos:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

(...)      

Como pode ser observado não há nenhuma menção ao município nem mesmo tácita já que nenhum dos órgãos e instituição elencados a ele pertence.

É bem verdade, e alguns leitores desavisados poderão pensar: e as guardas municipais? (nos municípios que as possuem), pois bem, lá no parágrafo 8º do mesmo artigo 144 temos:

§ 8.º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

(grifado)

Como visto isso sempre faz parte das longas discussões, porém o que temos é que a guarda municipal não é polícia e, portanto, suas ações não podem incidir sobre pessoas então não executa ações de segurança pública.

Mesmo assim alguns Prefeitos ‘teimam” em querer administrar e executar ações de segurança púbica trazendo para si uma atividade que não lhes diz respeito diretamente. São criadas secretarias municipais de segurança pública ou nome similar, com estruturas enormes e gastos proporcionais ao tamanho dessa estrutura, e por aí vai.

Até dá para entender os motivos dessa obsessão por intrometer-se de maneira inconstitucional na segurança pública, pois é um tema recorrente na pauta das mídias brasileira e imaginam eles que se estiverem “preocupados” com isso também podem acabar “faturando” VOTOS com isso.

Não irei estender-me demasiadamente citando decisões judiciais, recomendações do Ministério Público nem mesmo pareceres de outros órgãos à respeito disso, as quais, em quantidade esmagadora, acabam dizendo que realmente os municípios não podem executar ações diretas de segurança pública através e suas guardas municipais. A respeito, no entanto, farei duas citações que acho oportunas. A primeira extraída das notas taquigráficas da última Constituinte e a segunda uma recente decisão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, as quais comentarei brevemente na sequencia:

Primeira citação:

O SR. CONSTITUINTE IBSEN PINHEIRO: – Sr .Presidente, a explicação do que se trata é deveras singela. Na verdade, a minha emenda era mais ambiciosa e pretendia regular, de modo cabal, o capítulo relativo às polícias militares e civis. No entanto, a construção que se fez neste Plenário torna necessário, na minha visão, que se regule de modo mais adequado a questão das guardas municipais. Sr. Presidente, leio para relembrar aos  Srs. Constituintes   o dispositivo que está no texto do Substitutivo Cabral 2: "As guardas municipais, além do que dispuserem as constituições estaduais, compete a proteção do patrimônio municipal." Gostaria de alertar aos integrantes da Comissão de Sistematização para esta oração intercala "além do que dispuserem as constituições estaduais", alertando-os para o risco de a Constituição Federal abrir um permissivo desta natureza, que poderá levar, em algum caso extremo, a que, eventualmente, constituições estaduais atribuam funções repressivas à guarda municipal. Nosso sistema de segurança está definido exaustivamente no texto que temos aprovado esta tarde. As guardas municipais têm outra função, de colaboração para a ordem dos serviços municipais. Por esta razão, Sr. Presidente, entendo que uma definição adequada é aquela que ofereço: "Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção das instalações e dos serviços municipais." Com isto, Sr. Presidente, Srs. Constituintes, sempre que necessária, a ação da guarda municipal, para a proteção, para a ordenação de serviços municipais, em parques nas repartições municipais, elas prestarão esses serviços à comunidade, mas jamais poderão ser confundidas, eventualmente, num texto constitucional estadual como integrantes do sistema de segurança, que, no plano do Estado, limita-se às polícias civil e militar, e, no plano da União, estão definidas claramente. Sr. Presidente, por entender que oferece uma solução adequada, peço para esta emenda a atenção do Sr. Relator e a aprovação dos Srs. Constituintes. (Palmas)   (destaques no original)

Segunda citação – longa mas necessarias:

Apelação Cível n. 2012.017650-2, da Capital

Relator: Des. João Henrique Blasi

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR DANOS MORAIS. GUARDAMUNICIPAL. ABORDAGEM EMPREENDIDA COM EXCESSO. AGRESSÃO PERICIALMENTE COMPROVADA. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO E SUBJETIVA DOS SEUS GUARDAS. PROVA DO FATO E INDETERMINAÇÃO DA AUTORIA. DANO MORAL CARACTERIZADO. DEVER DO MUNICÍPIO-RÉU DE INDENIZAR. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

I. Tipificado o fato, mas restando indeterminada sua autoria, isto é, quem, efetivamente, dentre os integrantes da Guarda Municipal que participaram da operação, agrediu o demandante, a questão deve ser resolvida tão só com a condenação do Município, por força de sua responsabilidade objetiva.

II. O quantum indenizatório em sede de dano moral deve estear-se em critérios tais como culpa do acionado, nível sócio-econômico das partes e consequências do ato ilícito, para, em reverência ao binômio razoabilidade e proporcionalidade, corresponder a valor que, a um só tempo, não sirva de lucro à vítima, nem tampouco desfalque o patrimônio do lesante, mostrando-se apto a compor, na justa medida, o gravame sofrido, com o sentido compensatório e punitivo que dele exige-se, pelo que, no caso concreto, deve ser arbitrado em R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

III. A alteração sofrida pelo art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, mercê da redação dada pela Lei n. 11.960/09, versando sobre critérios de atualização monetária e de quantificação dos juros incidentes sobre as condenações judiciais impostas à Fazenda Pública tem eficácia imediata a partir de sua vigência (30.6.2009), por aplicação analógica de decisão do Supremo Tribunal Federal, com repercussão geral reconhecida pelo Plenário Virtual daquela Excelsa Corte, no agravo de instrumento n. 842063.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2012.017650-2, da comarca da Capital (1ª Vara da Fazenda Pública), em que é apelante Luiz Carlos Goedert e são apelados Leonardo Fernando da Rosa Vasquez e outros:

A Segunda Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, dar provimento ao recurso para condenar o Município-réu ao pagamento de indenização por danos morais de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com a incidência de juros de mora desde o evento danoso e de correção monetária a contar deste arbitramento, com a aplicação dos índices dispostos na Lei n. 11.960/09, além de honorários advocatícios de 10% (dez por cento) do quantumcondenatório. Custas legais.

Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Exmos. Srs. Desembargadores Nelson Schaefer Martins, que o presidiu, e Cid Goulart.

Florianópolis, 18 de junho de 2013

João Henrique Blasi

Relator

RELATÓRIO

[...]

Irresignado, o autor, ora apelante, sustenta que o fato de ter sido agredido fisicamente por guardas municipais, após discussão por conta de autuação de trânsito, gera-lhe direito a indenização por danos morais, motivo pelo qual é de ser provido o recurso (fls. 330 a 339).

VOTO

I. Da moldura fática

Da exordial, com endosso nos elementos probatórios coligidos, extrai-se que o autor/apelante, no dia 11.2.2008, por volta das 15:00h, transportava manualmente equipamento eletrônico da rádio de sua propriedade até a caminhonete que se encontrava estacionada bem próxima, em via pública do centro desta Capital, quando percebeu que estava sendo lavrado um auto de infração de trânsito (fl. 18).

O argumento em favor da autuação, deduzido pelo guarda municipal Cristian José Borges Fortes, um dos réus desta actio, foi o de que o reportado veículo estava estacionado em local e horário proibidos, mas, discordando do alegado, o autor ponderou que se tratava de local específico para carga e descarga. Seguiu-se acalorada discussão entre o autor, o apontado réu e um colega deste, o também corréu Leonardo Fernando da Rosa Vasquez, foi dada voz de prisão ao demandante, por desacato a autoridade, estendendo-se os fatos até as instalações da rádio onde houve confusão generalizada, agressões físicas, danosmateriais, e, por fim, a prisão e o encaminhamento deste último até a 1ª Delegacia de polícia da Capital, como anotado em boletins de ocorrência e em termo circunstanciado.

Ambos os guardas municipais acionados, em contestação conjunta, asserem que o indigitado veículo estava mesmo estacionado em local proibido; que a abordagem foi realizada regularmente; que não foi cometido abuso de autoridade; que o acionante, após receber o auto de infração, passou a desacatá-los, momento em que lhe foi dada voz de prisão; que, por ter oferecido resistência foi necessário o emprego de força física; e, enfim, que a responsabilidade pelo ocorrido é exclusiva do autor/apelante.

Pois bem. Inicialmente, não há como dizer se houve, efetivamente, "desacato" do autor aos réus, no sentido etimológico de que a palavra se reveste, qual seja o de "ofensa". É certo que o próprio acionante transcreve o diálogo que teria havido, dizendo que, ao seu reclamo à lavratura do auto infracional de trânsito, os guardas municipais teriam respondido que ele devesse reclamar ao Prefeito ou recorrer da multa, ao que redargúiu aduzindo que "A Guarda Municipal não sabe fazer outra coisa pela comunidade além de multar" (fl. 3). É de convir-se que essa última afirmação, conquanto, a rigor, desnecessária, não traz consigo carga pejorativa ao ponto de ser considerada como desacato, isto é, como ofensa.

No mais, pelas provas produzidas, resta dificultada a tarefa de identificar se as agressões perpetradas contra o autor, constatadas por laudo técnico do Instituto Geral de Perícias, foram praticadas pelos dois guardas municipais que compõem o polo passivo do feito. Todavia, deste laudo, firmado no dia dos fatos, consta que houve ofensa à integridade corporal do demandante, e que ela foi produzida por energia de ordem mecânica (instrumento contundente) - (fl. 43).

Ainda que não seja possível ter-se certeza de que houve o desacato, tampouco de quem promoveu diretamente as agressões, certo é que houve, sim, excesso da Guarda Municipal, como colhe-se de depoimentos de testemunhas e informantes. Veja-se:

[...] Que viu Luiz sendo agredido na porta, empurrado contra uma porta de grade. Que viu Luiz recebendo um soco quando dentro da sala. Que viu que quem deu soco foi um guarda municipal. Que quando eles arrombaram a porte da sala, um pouco antes da chegada da PM, eles estavam com os ânimos à flor da pele. Que eles não podiam chegar perto, andar, confiscaram tudo. Que o informante estava fotografando, que é jornalista, que estava cobrindo um fato jornalístico (fl. 286).

[...] Que [...] agarraram Luiz, que não reagiu, porque estava sozinho. Que tentaram algemá-lo, mas não conseguiram. Que quando a polícia militar chegou, Sr. Luiz acabou sendo conduzido. Que foi conduzido pela Guarda Municipal [...] Que na hora que entraram, na tentativa de imobilização, Luiz foi agredido com as mãos (fl. 288).

[...] Que não escutou o Sr. Luiz falar nada aos guardas municipais. Que tinha vários guardas municipais. Que o autor foi agredido pelos guardas, inclusive rasgaram a camisa dele. Que deram uns empurrões. Que seguravam de um lado e de outro. Que o autor não retrucou os empurrões, em nenhum momento.[...] Que escutou um dos guardas ameaçar o filho do proprietário, que era um adolescente. Que falaram que sabiam onde ele estudava, a rua onde ele passava e o horário. Que isso se deu porque o filho tentava proteger o pai. Que acredita que "a época o filho do autor tinha uns 14 anos. Que eles entraram no estúdio, atrás da recepção, tentando impedir que o locutor tentasse falar no assunto naquele momento. Que falaram para o locutor desligar o microfone, porque o locutor falou que a rádio estava sendo invadida pela guardamunicipal (fl. 297).

[...] Que quando o autor abriu a porta da sala os policiais deram voz de prisão. Que não sabe a fundamentação da voz de prisão. Que não algemaram. Que deram uma imobilizada nele. Que se recorda que tinha uma marca no rosto do autor, que acredita que seria da briga. Que lembra que a marca era no rosto ou no pescoço, mas não sabe precisar (fl. 302).

Ora, está patenteado que houve abusividade na abordagem promovida genericamente pela Guarda Municipal, haja vista que, além dos seus dois integrantes que figuram como réus neste processo, vários outros acabaram participando do affaire, como indicam diversos elementos de prova e, sobretudo, as fotografias de fls. 52 e seguintes.

De mais a mais, é no mínimo questionável a prerrogativa de a Guarda ingressar em imóvel particular, eis que o seu mister, por força de expressa dicção constitucional, deve adscrever-se à proteção de "bens, serviços e instalações" municipais, a teor do regrado pelo art. 144, § 8º, da Carta Magna da República.

Aliás, nesse sentido, nas razões de apelação consta referência a julgado que se reporta ao preceptivo constitucional supra referido e afirma a falta de poder de polícia, e, consequencialmente, a impossibilidade de a Guarda Municipal ingressar em bem particular (fl. 335).

Da doutrina, no mesmo diapasão, recolhe-se: 

[...] As Guardas Municipais sequer são citadas como órgão integrante da segurança pública nos elencados no caput do artigo 144 da Constituição Federal, sendo apenas mencionadas isoladamente no § 8º do citado artigo como a "possibilidade" de o Município criar um corpo de vigilantes dos prédios, instalações e serviços, que em nada tem a ver com o policiamento ostensivo nas vias públicas. Nesse sentido, também é de suma importância mencionar que a Constituição do Estado de Santa Catarina, especificamente, trata das Guardas Municipais não no capítulo reservado a "Segurança Pública", mas sim no capítulo que trata do Município, autorizando-o simplesmente a criá-las se achar conveniente. Isso demonstra a intenção de reafirmar que essas Guardas Municipais, se instituídas, não fazem parte do sistema formal de Segurança Pública.

O Guarda Municipal é o vigilante municipal que vigia e protege uma edificação ou um prédio municipal, limitado à área de circunscrição da municipalidade, agindo como "qualquer do povo" quando deparado com um flagrante de crime ou de contravenção penal, diante do que prescreve o Código de Processo Penal: "Art. 301. Qualquer do povo pode e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito".

O Guarda Municipal somente poderá agir (e não deverá agir) quando houver um flagrante de crime ou contravenção, limitando-se ainda a conter a pessoa e informar e/ou acionar a Polícia Militar, para que esta possa exercer a condução do detido às autoridades.

[...]

Toda ação que resulte na limitação dos direitos e garantias individuais das pessoas, elencados no artigo 5º da Constituição Federal, tais como o poder de ir e vir, individualidade, intimidade, etc, necessita do devido poder de polícia, que, neste caso, por força da Constituição Federal, somente os policiais possuem. (Teza, Marlon Jorge, in Temas de Polícia Militar, Florianópolis, Darwin, 2011, p. 26)

Averbe-se, outrotanto, para que dúvida não remanesça, que, por força de disposição da Lei n. 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro - CTB), a fiscalização do trânsito pode ser cometida aos Municípios, que, por sua vez, podem e - de fato - tem-na repassado às suas Guardas, no que se refere especialmente a "infrações de estacionamento, parada e circulação de veículos" (ob. cit., p. 27).

Ao que se vê, a Guarda Municipal (por seus dois agentes demandados) agiu dentro dos seus cometimentos ao autuar o demandante, mas deles desbordou ao invadir a rádio de propriedade deste e conduzi-lo preso a Delegacia de Polícia.

Anoto, en passant, que não vai aqui qualquer menoscabo à Guarda Municipal, até porque reconheço-a como importante instrumento de integração comunitária e de suplementação de ações na área da segurança pública.

Patenteados abusos na ação noticiada, sobretudo na agressão cometida, e estando devidamente provados nestes autos, quadra, no item subsequente, examinar a questão sob o enfoque da responsabilidade civil.

II. Da responsabilidade civil

De pronto, insta anotar que o Município, a teor da chamada teoria objetiva, assume a responsabilidade pelos danos causados a terceiros por seus agentes, conforme o regrado pelo art. 37, § 6º, da Constituição Federal:

 [...]

Como visto, a Guarda Municipal não poderia ter adentrado às instalações da rádio de propriedade do autor/apelante e o levado preso, menos ainda, ter cometido agressões.

Mas, não havendo prova de que as agressões, que se substanciam no fato mais gravoso, foram cometidas pelos guardas-réus, bem como estando provado que, além deles, diversos outros colegas seus também invadiram a rádio em tela para levar o autor preso, não vejo como se possa condená-los, tendo presente que, em relação a eles, a responsabilidade é subjetiva, ou seja, exigindo prova cabal de sua efetiva atuação.

Tipificado o fato gravoso, mas restando indeterminada a autoria (quem efetivamente, dentre os integrantes da Guarda Municipal que participaram da operação, agrediu o demandante), a questão deve ser resolvida tão só com a condenação do Município, por força de sua responsabilidade objetiva.

Afinal, qualquer conduta desbordante do estrito cumprimento do dever legal deve ser repelida, sob pena de referendar-se atitudes arbitrárias, praticadas com nítido abuso de autoridade

[...]

Impende, por isso, fixar tal quantum em R$ 20.000,00 (vinte mil reais), quantia que se mostra apta a compor o gravame sofrido pelo autor/apelante, revestindo-se do sentido compensatório e punitivo que se exige na espécie.

COMPOSIÇÃO DE DIVERGÊNCIA - ART. 555, § 1º, DO CPC - RESPONSABILIDADE CIVIL - JUROS DE MORA SOBRE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS - TERMO A QUO - APLICABILIDADE DA SÚMULA 54 DO STJ - DATA DO EVENTO - ART. 398 DO CÓDIGO CIVIL - MATÉRIA RECENTEMENTE REAFIRMADA PELA SEGUNDA SEÇÃO DAQUELA CORTE SUPERIOR - RECURSO DESPROVIDO.

[...]

A propósito colijo:

Vencida, no todo ou em parte, a Fazenda Pública, esta Corte tem entendimento pacificado no sentido de que a fixação dos honorários advocatícios de sucumbência deve situar-se no patamar de 10% (dez por cento) do valor da condenação (AC n. 2011.014010-2, de Modelo, de minha relatoria, j. 26.4.11).

Logo, deve o Município apelado responder por honorários advocatícios de 10% (dez por cento) do valor da condenação, como iterativamente decidido por este Sodalício.

Na primeira citação vimos a preocupação do constituinte quando da votação do paragrafo 8º do artigo 144 (sobre guardas municipais) de deixar claro que a guarda municipal não é polícia e não compõe o sistema formal de segurança pública, levando a crer que o município não realiza diretamente segurança pública e nenhuma hipótese.

Na segunda citação vemos um julgado recente do TJSC que condena civilmente o município a indenizar um cidadão que sofreu ação de guardas municipais a qual resultou em sua prisão ilegal. No julgado o Tribunal reconhece que o município não possui tal tarefa e quando essas ações forem efetuadas contra as pessoas esta sujeito a indenizá-las face a flagrante ilegalidade desta.

É cristalino, então, que não cabe ao município dirigir ou executar ações de segurança pública em qualquer parte do Brasil, a não ser que a Constituição Federal e a legislação decorrente seja alterada neste sentido.

É necessário, no entanto tecer mais algumas breves considerações à respeito;

1-                O município pode e até deve participar da segurança pública de seu território realizando a dita prevenção primária, ou seja: Em linhas práticas, a preocupação do Município seria manter os ambientes públicos (a citar, praças, escolas e edificações) limpos, iluminados, ordeiros, com estruturas conservadas e vegetação podada, para que os ambientes não permaneçam abandonados e não gerem uma sensação de desordem e impunidade, mas sim, proporcionem uma maior visibilidade e a sensação ao potencial infrator de estar sem visto, bem como uma maior ocupação e circulação de pessoas no local. Agindo desta maneira, estar-se-ia a materializar aspectos esses indispensáveis para a consecução da segurança pública, contribuindo significativamente e somando esforços com os demais órgãos do sistema de segurança pública estando presente a prevenção primária; e

2-                O município quando enceta suas ações na segurança pública querendo substituir os órgão e instituições mencionados na Constituição Federal, além de fazê-lo sem previsão legal acaba “encolhendo” (diminuindo) as atividades das instituições de segurança pública (polícias) e traz para si uma responsabilidade ainda maior pois a União e o Estados, mesmo, ilegalmente, sentem-se “desonerados” de aumentar a segurança e a presença de seus órgãos e instituições nesses municípios, recaindo sobre ele (o município) todo o ônus por essa atividade, que convenhamos, custa muito caro.

Já finalizando, vou realizar algumas consideração e ao final sugerir algumas “saídas” para tal situação:

1 - Considerando o grande crescimento atingido pelos municípios brasileiros, destacando-se o crescimento econômico destes;

2 - Considerando que esse crescimento aliado ao grande crescimento da população trazem a reboque, como consequência, uma grande demanda relacionada as necessidades dentre outras as relativas a segurança pública;

3 - Considerando a constatação de a comunidade em geral têm clamado por mais segurança, buscando soluções junto às administrações municipais por entenderem, equivocadamente, que ao município cabe a solução total dos problemas a segurança pública;

4- Considerando que, sem dúvida, tudo isso contribuiu decisivamente para que fossem criadas em vários municípios secretarias municipais de segurança ou similar gerando uma expectativa equivocada de que a administração municipal passou a assumir isoladamente esse encargo; e

5 - Considerando que as mencionadas secretarias municipais e demais estruturas do município para segurança pública foram concebidas de forma também equivocada, pelas razões já enumeradas e justificadas.

Diante das considerações entendendo que os municípios não ontegram o sistema constitucional de segurança púbica, sugere-se, como numa ação inovadora, arrojada e de vanguarda, sejam substituídos o nome das atuais Secretarias de Segurança Pública dos municípios por Secretaria de Prevenção Primária e de Assuntos de Mobilidade Urbana (incluído ações no transito relativas as sua competências).

Tal medida, por certo, esclareceria o cidadão e colocaria os municípios no rumo correto. Essa postura se coadunaria com a Constituição Federal, com a legislação em vigor, com a doutrina e com a jurisprudência existente no que se refere a segurança pública no Brasil. Ela acabaria por evitar que o município assuma um ônus que não é seu e que tem demonstrado, onde isso ocorreu, que não resolveu nem mesmo diminuiu tal problema.

       Ademais cabe salientar que os municípios que criaram guardas municipais e as utilizam em descompasso com a lei e a Constituição Federal, não resolveram nem amenizaram seus problemas de segurança pública, ao contrário, alguns criaram e evidenciaram outros problemas, ficando claro que esta não é a solução.

Um abraço a todos

MARLON JORGE TEZA

                                           

Já finalizando gostaria de  realizar alguns